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12 NUMERO 224 - MARZO / APRILE 2015 IL COMMERCIALISTA VENETO
i modelli giuridici ritenuti meritevoli di generale applicazione, anche il principio di
proporzionalità ha dato luogo al meccanismo della “circolarizzazione” 5, che ha
consentito di passare dalla creazione del diritto amministrativo comunitario,
attraverso lo sviluppo di istituti e principi generali comunitari appresi dagli
ordinamenti degli Stati membri, all’europeizzazione del diritto amministrativo,
consistente nel ritorno degli stessi in forma rielaborata dalla Corte di Giustizia agli
Stati membri per essere ivi applicati. Acquisito e rielaborato dalla Corte di Giustizia
sin dalla prima fase di formazione delle tre comunità europee6, il principio di
proporzionalità ha dovuto tuttavia attendere il 1970 per essere formalmente
riconosciuto quale principio generale del diritto comunitario in una sentenza dei
Giudici del Lussemburgo7. Una volta assurto a tale ruolo, affrancato dall’originaria
formulazione del diritto tedesco, il principio di proporzionalità è stato oggetto
della fase di acquisizione da parte dei giudici degli Stati membri ed ivi utilizzato
come criterio di sindacato giurisdizionale generalmente applicabile.
Al principio di proporzionalità, per la sua collocazione nell’ordinamento giuridico
dell’Unione Europea, è unanimemente riconosciuto il rango di principio costituzionale
e la natura giuridica vincolante, il cui mancato rispetto comporta una violazione
delle norme applicative del Trattato8.
2.2 Struttura: idoneità, necessarietà e adeguatezza
Sin dalle sue origini germaniche il principio di proporzionalità è stato visto quale
risultante della valutazione congiunta di tre componenti: idoneità, necessarietà e
proporzionalità in senso stretto (o adeguatezza).
Per idoneità deve intendersi la generale capacità della misura adottata dalla pubblica
autorità di conseguire il risultato desiderato 9. Il giudizio sull’idoneità del
provvedimento è prognostico, da effettuarsi ex ante, inmerito alla potenziale efficacia
della determinazione attuata o da attuarsi, e risulta pertanto di difficile valutazione
da parte del giudice. Proprio a causa di tali difficoltà non sono molte le pronunce
d’invalidità dell’atto per violazione dell’idoneità: per questo motivo il giudizio
sull’idoneità è relegato a criterio d’importanza subordinata rispetto alle altre due
componenti il principio di proporzionalità.
Ben più rilevante e presente nelle sentenze della Corte di Giustizia è il riferimento
alla componente necessarietà, la quale prescrive che nei casi in cui per il
raggiungimento di uno scopo possano essere utilizzati più strumenti parimenti
efficaci, la pubblica autorità deve optare per la misura meno restrittiva per gli
interessi del soggetto che la subisce. Il focus di questa componente, quindi, è sul
sacrificio imposto ai destinatari del provvedimento, a garanzia dei diritti individuali,
che devono essere compressi nellaminor misura possibile. E’ ovvio che la valutazione
della necessarietà presuppone l’esistenza di più strumenti alternativi, tutti efficaci
ai fini del raggiungimento degli obiettivi pubblici.
Di più difficile valutazione è la proporzionalità in senso stretto, altrimenti
denominata adeguatezza, che presuppone un bilanciamento tra la pubblica utilità
conseguita con il provvedimento ed il sacrificio dell’interesse del singolo 10. Per
essere ritenuto adeguato, il sacrificio deve essere tollerabile e non eccessivo rispetto
ai benefici pubblici per il quale lo stesso è attuato.
La valutazione di tale bilanciamento non è sicuramente agevole da parte del giudice,
chiamato a valutare congruità della quantità di potere impiegata dalla pubblica
autorità: proprio per questo motivo è una componente che si rinviene raramente
nelle sentenze della Corte di Giustizia, tanto da far ritenere a qualche autore che
nella sua formulazione europea il principio sia costituito solo da idoneità e
necessarietà 11. La componente adeguatezza sembra trovare il suo naturale ambito
di applicazione quando ad essere incisi dal provvedimento sono i diritti fondamentali
dell’individuo, che possono sì essere compressi in favore dell’ottenimento di un
beneficio pubblico, ma entro limiti di tollerabilità.
2.3 Proporzionalità e principi costituzionali
E’ stato rilevato che il nostro ordinamento prevede dei principi che, per natura o
effetti, sono assimilabili a quello della proporzionalità12. Si tratta, in particolare, del
principio costituzionale di ragionevolezza, ma anche di quelli di imparzialità, buon
andamento della Pubblica Amministrazione e di uguaglianza.
In dottrina vi è chi ha intravvisto13 tra il principio di proporzionalità e quello di
ragionevolezza un rapporto di specie a genere, nel senso che il primo sarebbe uno
dei parametri mediante i quali viene valutata la ragionevolezza dell’attività
amministrativa. In quest’ottica il principio di ragionevolezza sarebbe parametro
globale per la valutazione finale dell’attività della Pubblica Amministrazione, che
incorporerebbe, oltre al principio di proporzionalità, anche i giudizi sull’imparzialità
e buon andamento dell’azione amministrativa.
A ben vedere, tuttavia, pare di poter affermare che il giudizio sulla proporzionalità
comporti valutazioni diverse rispetto a quelle necessarie per verificare la
ragionevolezza. Quest’ultima, infatti, implica una stima della logicità e della congruità
della scelta operata dalla PubblicaAmministrazione su basi oggettive, prescindendo
da valutazioni in merito alla persona che la subisce. La particolarità del principio di
proporzionalità, invece, risiede proprio nella ricerca del bilanciamento tra l’interesse
pubblico perseguito e quello privato sacrificato: la soddisfazione del principio di
proporzionalità implica pertanto, non già la ricerca di una generica azione ragionevole,
ma del comportamento più ragionevole in relazione agli interessi privati coinvolti
nell’attività amministrativa, alla luce del principio del “mezzo più mite”14 .
L’applicazione del principio di proporzionalità in sede giurisdizionale offre al
giudice dei criteri di controllo molto più penetranti rispetto alla verifica della
ragionevolezza, concetto dai contorni molto spesso più incerti e sfumati. La
valutazione delle tre componenti del principio di proporzionalità (idoneità,
necessarietà e adeguatezza), che comporta la risposta a quesiti tra loro collegati in
modo sequenziale, fornisce al giudice un valido metodo di controllo dell’attività
amministrativa e del mezzo prescelto per la sua attuazione ed all’Amministrazione
la possibilità di verifica costante della legittimità della propria azione sotto il profilo
della congruità dei mezzi rispetto ai fini.
Dal punto di vista pratico, la differenza tra i due principi è assai rilevante in quanto,
mentre nel caso di provvedimento ritenuto non ragionevole è sempre permesso
all’Amministrazione di riproporlo previa integrazione della motivazione, lo stesso
non può avvenire nel caso di provvedimento non proporzionale, che non potrà,
seppur opportunamente motivato, superare il test della proporzionalità.
3. Applicazioni del principio di proporzionalità
Dopo averne definite le caratteristiche, è facile comprendere l’efficacia del principio
di proporzionalità, che di fatto trova applicazione a diversi livelli. In forza dell’esplicito
riferimento nel Trattato sull’Unione Europea15, la proporzionalità è anzitutto un
principio regolatore della delimitazione delle competenze spettanti all’Unione nella
ripartizione con gli Stati membri, ma funge altresì da strumento di interpretazione
delle norme contenute nei Trattati e nelle fonti di diritto secondario dell’Unione
Europea e come metro di valutazione delle misure adottate dagli Stati membri. Ai fini
della presente ricerca è invece interessante verificarne l’applicazione al diritto
amministrativo interno, nel quale il principio in esame ha fatto ingresso, al pari degli
altri principi dell’Unione Europea, per effetto della specifica previsione introdotta
nell’articolo 1 della Legge 241/90 16. Ciò comporta che la violazione di tali principi sia
soggetta ad un sindacato giurisdizionale particolarmente invasivo e penetrante.
L’ambito nel quale il principio di proporzionalità esplica la massima efficacia è nel
campo degli atti amministravi “restrittivi”, ossia atti cui siano ricollegabili
conseguenze giuridicamente negative per il destinatario, per i quali è massima la
necessità di comparazione tra vantaggi collettivi derivanti dall’adozione della misura
e il sacrificio degli interessi privati. Per questi tipi di azione amministrativa, la
giurisprudenza ha variamente utilizzato il principio di proporzionalità quale
parametro di sindacato sull’azione amministrativa, anche in materie che
risulterebbero di per sé sottratte all’ambito di influenza del diritto comunitario. Di
fronte a soluzioni alternative per il raggiungimento di un interesse pubblico, ai fini
del corretto esercizio della discrezionalità amministrativa è posto a carico della
Pubblica Amministrazione l’onere di ricercare lo strumento che comporta il minor
sacrificio dell’interesse privato con esso configgente. La mancata valutazione di
soluzioni alternative da parte dell’Autorità espone l’atto alla censura di legittimità
per difetto di istruttoria, mentre l’adozione di atti che, rispetto a provvedimenti
alternativi, siano carenti in termini di idoneità, necessarietà ed adeguatezza, espone
l’azione amministrativa al sindacato giurisdizionale in termini di violazione del
principio di proporzionalità.
4. Il principio di proporzionalità nel diritto tributario
Pur essendo tradizionalmente classificato quale parte del diritto amministrativo,
non v’è dubbio che il diritto tributario assuma un certo margine di autonomia,
Principio
di proporzionalità
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[5] Sull’europeizzazione dei diritti nazionali e sulla circolazione dei modelli vedasi, ex multis , BENACCHIO G., Diritto Privato della Unione Europea , Padova, 2013
[6] ANSALDI, G. A., op. cit., pag. 80, fa risalire una prima affermazione giurisprudenziale del principio in ambito europeo alla sentenza della Corte di Giustizia 29.11.1956, C-
8/55, Fédération Charbonnuere de Belgique c. Alta Autorità, relativa ad un atto dell’alta autorità CECA con cui erano stati fissati i prezzi dei prodotti carboniferi: il giudice
comunitario ritenne che gli obiettivi perseguiti dal provvedimento potessero essere raggiunti con soluzioni più miti.
[7] Corte di Giustizia, 17 dicembre 1970 C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft, in ANSALDI, G. A., op. cit., pag. 81.
[8] GALETTA, D. U. Principio di proporzionalità e sindacato giurisdizionale nel diritto amministrativo, Milano, 1998, pag. 76.
[9] Secondo parte della dottrina (ANSALDI G. A.. op. cit., pag. 90) si tratterebbe di verificare la non manifesta incapacità dell’atto a conseguire gli obiettivi prefissati, cosicché
l’atto sarebbe illegittimo solo allorquando la valutazione effettuata dell’autorità risultasse “manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui disponeva al momento
dell’adozione della normativa stessa”. Nello stesso solco anche GALETTA, op. cit., pag. 16, che ritiene soddisfatta l’idoneità quando sia verificata “la possibilità in astratto che
l’obiettivo venga raggiunto”. Vedasi Corte di Giustizia, 5 ottobre 1994, in cause riun. 133/93, 330/93 e 362/93, Crispoltoni e altri.
[10] Vedasi, ex multis, Corte di Giustizia, 5 luglio 1977, causa 114/76, Bela Mühle.
[11] SCACCIA, G., Il principio di proporzionalità , in MANGIAMELI S., Ordinamento Europeo. L’esercizio delle competenze, vol. II, Milano, 2006, pag. 227.
[12] VIPIANA, P. M., Introduzione allo studio del principio di ragionevolezza nel diritto pubblico, Milano, 1993, pag. 76.
[13] ZAGREBELSKY, G., Il diritto mite. Legge, diritti, giustizia , Torino, 1992, pag. 216. MORBIDELLI, G., Il procedimento amministrativo, in Diritto amministrativo,
MAZZAROLLI, L., PERICU, G. ROMANO, A., ROVERSI MONACO, F.A., SCOCA F.G. (a cura di) Bologna, 1998.
[14] PARISIO, V., Principio di proporzionalità e giudice amministrativo italiano, Nuove autonomie, 2006, pag. 725.
[15] Trattato sull’Unione Europea, articolo 5, paragrafo 1: “La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione. L’esercizio delle competenze
dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità”. Paragrafo 4: “In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si
limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati”.
[16] Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 1, comma 1 (così come modificato dalla Legge 11 febbraio 2005, n. 15, articolo 1 e dalla Legge 18 giugno 2009, n. 69, articolo 7,
comma 1, lettera a): “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza
secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”.
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