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NUMERO 222 - NOVEMBRE / DICEMBRE 2014
IL COMMERCIALISTA VENETO
Trentino-Alto Adige / Südtirol
SEGUE DA PAGINA 23
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Cfr. art. 79 Statuto di autonomia.
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D. Lgs. 268/1992, articoli 9 e 10 bis.
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Per un aggiornamento sull’avanzamento della riforma e sui contenuti del D.D.L. costituzionale si rinvia al sito istituzionale del Ministro per le riforme costituzionali e i
rapporti con il Parlamento:
/.
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Le Province autonome si sono infatti impegnate a ritirare i ricorsi pendenti avanti alla Corte costituzionale dopo che lo Stato avrà trasposto i contenuti dell’accordo nella
legge di stabilità per il 2015.
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Dati ripresi dalla relazione presentata dal Presidente della Provincia al Consiglio provinciale, disponibile al seguente link:
/
interventi_presidente_rossi/ROSSI_ACCORDO_al_Consiglio.1413540104.pdf.
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Nonostante l’importanza di un tale riconoscimento, si evidenzia come le deleghe o i trasferimenti di funzioni per essere operativi devono trovare compiuta definizione in norme di attuazione.
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Per una definizione di legge rinforzata, si veda: T. Martines,
Diritto costituzionale
, Giuffrè, Milano, 1994, 112 ss.
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Sulla procedura di revisione dello Statuto di autonomia si rinvia a: F. Palermo,
La revisione dello Statuto e i suoi limiti
, in: J. Marko, S. Ortino, F. Palermo,
L’ordinamento speciale
della Provincia autonoma di Bolzano
, Cedam, Padova, 2001, 845 ss.; mentre con riferimento specifico alle fonti del diritto ed alle procedure di revisione dell’assetto finanziario
si veda: A. Valdesalici,
Federalismo fiscale e autonomie speciali: il nuovo assetto finanziario del Trentino - Alto Adige/Südtirol
, in: Federalismi.it, 18, 2010.
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S. Parolari, A. Valdesalici,
La riforma dell’ordinamento finanziario in Italia tra autonomia e solidarietà
, in: Revista d’Estudis Autonòmics i Federals (REAF), Barcellona, n. 14, 2011, 67-113 (107).
consistenti invasioni di campo da parte dello Stato, chiamato a garantire il rispetto
dei vincoli imposti dall’Unione europea. Pur riconoscendo il dovere di concorrere al
riequilibrio della finanza pubblica ed alla solidarietà nazionale, le due Province
autonome contestano tuttavia il metodo con cui lo Stato è intervenuto in spregio al
principio pattizio, che dovrebbe invece informare le relazioni finanziarie
intergovernative con gli enti speciali. Dal livello politico tali violazioni sono state
trasposte sul piano giuridico-costituzionale traducendosi in un numero considere-
vole di conflitti pendenti avanti alla Corte costituzionale. In particolare, le Province
lamentano la violazione da parte dello Stato delle disposizioni statutarie relative al
coordinamento finanziario sia per la previsione di nuove forme di concorso al
riequilibrio (i c.d. accantonamenti) non previste dallo Statuto
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, sia per la definizio-
ne unilaterale da parte di quest’ultimo dell’entità del contributo al patto di stabilità
e della violazione del meccanismo dei saldi di bilancio. Infatti, non solo l’ammonta-
re di tale contributo dovrebbe essere definito d’intesa con le Province, ma oltretutto
il parametro dovrebbe essere costituito dai saldi, non essendo invece possibile
estendere ad esse i tagli lineari alla spesa imposti dallo Stato alle altre regioni. In
altre parole, le Province devono garantire un determinato saldo da concordarsi con lo
Stato, ma per il resto dovrebbero essere libere di optare alternativamente tra l’aumen-
to delle entrate - e quindi della pressione fiscale - o la riduzione della spesa (decidendo
altresì i settori in cui tagliare). Controverse sono infine le previsioni di legge statale
che introducono riserve all’erario, in violazione delle condizioni fissate dalla norma di
attuazione dedicata, tra il resto, proprio alla disciplina di tale istituto
10
.
2 - Il nuovo accordo finanziario e gli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica: un equilibrio in continuo divenire?
Il nuovo accordo finanziario firmato a Roma il 15 ottobre 2014 tra i rappresentanti,
rispettivamente, dello Stato e delle Province autonome di Trento e Bolzano si
colloca nel quadro giuridico e politico appena delineato nei suoi tratti essenziali. Un tale
passo era ormai improcrastinabile, nonostante a livello statale non si riscontri un clima
favorevole nei confronti degli enti territoriali. Il governo centrale ha, infatti, intrapreso
un percorso caratterizzato da una forte ri-centralizzazione di poteri e competenze - di
cui la riforma costituzionale attualmente in discussione nel Parlamento costituisce un
indizio palese
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. L’intesa raggiunta viene definita come “patto di garanzia”. In essa,
infatti, da un lato, trova conferma la necessità di rispettare il principio pattizio sia per
incidere sull’autonomia finanziaria sia per definire le modalità con cui realizzare il
coordinamento del sistema provinciale con la finanza pubblica statale; dall’altro, si
fissano direttamente le cifre del concorso delle due Province al riequilibrio finanziario,
definendo anche la misura degli scostamenti ammessi in caso si verifichino situazioni
eccezionali (che di questi tempi sembrano peraltro essere più la regola che l’eccezione).
Il
trade-off
appare con evidenza: i due enti contribuiscono con una quota consisten-
te del proprio bilancio al risanamento finanziario dello Stato italiano, ottenendo in
cambio la garanzia della giustiziabilità del sistema avanti alla Corte costituzionale,
il cui scrutinio sarà presumibilmente a maglie strette in considerazione del fatto che
il nuovo accordo non si limita a definire i criteri ed il metodo per determinare il
concorso, ma ne fissa altresì l’ammontare.
3 - Quali novità si prospettano per la finanza provinciale?
Il c.d. patto di garanzia interviene,
in primis
, sulla ridefinizione delle modalità e
termini del concorso delle Province agli obiettivi alla finanza pubblica, cercando di
risolvere i conflitti emersi a tal riguardo
12
. In secondo luogo, esso ha anche rappre-
sentato l’occasione per operare una manutenzione del sistema finanziario in un’ot-
tica di progressivo consolidamento dell’autonomia.
Con riferimento al primo punto uno degli aspetti più significativi riguarda la dimen-
sione temporale. Infatti, le previsioni del concorso provinciale si proiettano sul
medio-lungo periodo in un processo caratterizzato da fasi temporali ben scandite.
Si prevede una prima fase transitoria – dal 2014 al 2017 – legata alla situazione di
congiuntura “cronica” che l’Italia sta attraversando, in cui il contributo sarà parti-
colarmente elevato. In particolare, all’apporto già definito con l’accordo di Milano
- si sommano sia gli accantonamenti sul bilancio statale - destinati al pagamento
degli oneri del debito pubblico-, sia il miglioramento del saldo relativo al patto di
stabilità interno, sia infine l’ammontare riconducibile alle riserve all’erario. Tali voci
complessivamente considerate determinano una considerevole riduzione delle en-
trate provinciali; con riferimento alla Provincia di Trento si stima, ad esempio, che
ciò comporterà una riduzione pari al 33% delle risorse a bilancio
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. Seguirà un
secondo periodo – dal 2018 al 2022 – che si potrebbe definire di stabilizzazione dei
rapporti Stato-Province, in quanto si prevede sostanzialmente una compensazione
di quanto pagato in più nella prima fase. Da un lato, infatti, verrà superato il patto di
stabilità e troverà applicazione il principio dell’equilibrio di bilancio (ex art. 9, Legge
243/2012); dall’altro, gli accantonamenti verranno ridotti e le riserve all’erario elimi-
nate (queste ultime però solo dal 2019) e lo Stato si impegnerà a restituire quanto
pagato in esubero dalle Province fino al 2017. Infine, si prevede una terza fase – dal
2023 – caratterizzata dalla normalizzazione delle relazioni finanziarie, per la quale
non si fissa direttamente il contributo delle Province ma si determinano i criteri da
applicare per il calcolo, prevedendo una rideterminazione annuale sulla base della
variazione percentuale degli oneri del debito delle pubbliche amministrazioni.
In buona sostanza quindi lo Stato riconosce implicitamente che il concorso provin-
ciale al riequilibrio della finanza pubblica è sproporzionato – ma al tempo stesso
richiede alle Province uno sforzo maggiore nel breve periodo (fino al 2017), impe-
gnandosi tuttavia a restituire quanto pagato in eccesso quando i tempi, si presume,
saranno migliori (dal 2018).
Interessante è anche la disciplina relativa alle deroghe ammesse. Gli scostamenti
rispetto a quanto concordato, infatti, sono tollerati ma solo negli stretti limiti fissati
dall’accordo medesimo. Di conseguenza, lo Stato potrà variare unilateralmente e
in
peius
per le Province le condizioni economiche concordate, ma solo rimanendo nei
limiti massimi stabiliti e per il verificarsi delle situazioni espressamente indicate nel
patto. Così disponendo, lo Stato potrà prevedere un incremento del concorso
provinciale in caso di eccezionali esigenze di finanza pubblica o per manovre stra-
ordinarie necessarie per garantire il rispetto degli obblighi europei, ma solo per un
periodo di tempo definito e fino ad un massimo del 10%. Pur nella consapevolezza
che l’attuale fase di congiuntura economica renda tali previsioni la regola anziché
l’eccezione, sembra tuttavia potersi valutare positivamente l’apposizione di palet-
ti agli scostamenti ammessi in termini sia quantitativi che temporali. In questo
modo la disponibilità del bilancio provinciale non dovrebbe essere più soggetta a
periodiche variazioni imposte unilateralmente dallo Stato (ad eccezione di quelle
previste dallo Statuto per casi straordinari
ivi
indicati), garantendo così la certezza
e, conseguentemente, la programmabilità delle risorse nel lungo periodo. Tale pro-
spettiva peraltro rende possibile l’adozione di politiche, non solo fiscali, capaci di
incidere sullo sviluppo del territorio. Si riscontrano progressi anche in termini di
consolidamento dell’autonomia attraverso il rafforzamento della sua dimensione
finanziaria; ciò intervenendo sull’autonomia tanto di spesa, quanto di entrata.
Da un lato, infatti, viene confermata la possibilità di compensare quanto dovuto a titolo
di concorso agli obiettivi della finanza pubblica attraverso l’assunzione - a carico del
bilancio provinciale - di nuove competenze o funzioni, anche delegate, dello Stato. Una
tale prospettazione si è già tradotta in pratica attraverso le previsioni della Legge di
stabilità 2014 (comma 515, articolo 1 della Legge 147/2013), in cui si delegano alle
Province ulteriori compiti in materia di agenzie fiscali, di amministrazione, organizza-
zione e supporto alla giustizia civile, penale e minorile (con esclusione di quelli relativi
al personale di magistratura), nonché con riferimento al parco nazionale dello Stelvio
14
.
Dall’altro, anche l’autonomia impositiva in senso lato ne esce rafforzata, essendo
espressamente riconosciuto il potere di introdurre con legge provinciale “crediti di
imposta” con riferimento a tutte le figure tributarie (anche quelle di fonte statale). A
tal proposito i vantaggi in termini sia di semplificazione amministrativa che di ridu-
zione dei costi e dei tempi burocratici sono evidenti. In tale direzione opera anche la
definizione del criterio per il calcolo del gettito riferibile al territorio per quanto
riguarda le accise sui combustibili da riscaldamento, che dovrà determinarsi in base
alle immissioni in consumo di tali prodotti energetici nel territorio di ciascuna Provin-
cia. Tale aspetto era particolarmente critico, poiché nell’incertezza del criterio da
applicarsi il relativo gettito era stato di fatto trattenuto
in toto
dallo Stato.
Di interesse è poi la nuova disciplina delle riserve all’erario. In particolare, essa
rileva non tanto per l’esclusione della possibilità di utilizzare tale strumento per
finalità di riequilibrio della finanza pubblica (poiché già la disciplina vigente pro-
spetta tale preclusione), quanto piuttosto per il potenziamento che un tale ricono-
scimento dovrebbe comportare sul fronte della certezza delle entrate e, connesso a
quest’ultimo, del consolidamento dell’ampia autonomia decisionale che lo Statuto
e le relative norme di attuazione conferiscono alle due Province autonome.
In tale direzione incide anche la prospettiva del superamento a decorrere dal 2018
della patto di stabilità interno, cui seguirà l’introduzione del vincolo del pareggio di
bilancio. Il meccanismo attualmente vigente fonda il contributo delle due Province
sul meccanismo dei saldi di bilancio, anche se di fatto ciò si traduce in interventi di
riduzione della spesa. A causa della già elevata pressione fiscale, infatti, non esiste
un margine effettivo per l’aumento delle entrate e, conseguentemente, l’autonomia
finanziaria risulta ridotta in modo significativo. Il vincolo del pareggio di bilancio –
in particolare se calcolato su base regionale e su uno spazio temporale pluriennale
– garantirebbe in questo senso una maggiore flessibilità.
4 - Conclusioni
Nonostante le tinte fosche, il quadro che si prospetta sembra avere il vantaggio di
riportare le relazioni Stato-Province autonome in un contesto più rispettoso del-
l’autonomia. Ciò nonostante si tratti ancora di un accordo di natura meramente
politica, che per riformare lo Statuto di autonomia deve essere tradotto in disposi-
zioni normative e confluire nella legge di stabilità dello Stato per l’anno 2015.
Infatti, da un punto di vista formale – delle fonti del diritto – tale intesa rappresenta
solo un primo passaggio, preliminare rispetto alla complessa procedura prevista
dall’art. 104 dello Statuto per la revisione dell’ordinamento finanziario delle due
Province autonome. In base all’articolo richiamato le relative disposizioni - pur
costituendo parametro di legittimità costituzionale al pari delle altre previsioni
statutarie - possono essere modificate solo seguendo un procedimento di revisione
del tutto peculiare in cui trovano sintesi le esigenze di flessibilità dell’assetto
finanziario e di garanzia di parità nelle relazioni tra lo Stato e gli enti autonomi.
Di conseguenza, nonostante lo Statuto sia stato adottato con legge costituzionale,
la parte dedicata alle finanze si può modificare con una legge dello Stato il cui
contenuto tuttavia deve essere fatto oggetto di accordo tra il Governo, le due
Province autonome e la Regione, in base alle rispettive competenze. Tale procedura
peculiare conferisce all’atto legislativo in questione una forza superiore rispetto
alle leggi ordinarie, tanto che si parla di forza di “legge rinforzata”
15
, riconducibile in
quanto tale nell’alveo delle fonti atipiche del diritto
16
.
Sotto questo profilo, peraltro, la “forma” sembra influire non poco sulla “sostan-
za”, poiché è proprio il diverso sistema delle fonti di natura pattizia su cui si basa
l’autonomia speciale - anche nella materia finanziaria
17
- a garantire l’autonomia
delle due Province autonome rispetto a rivendicazioni centralistiche e ricentralizzanti
del governo centrale.
